LEYES DE JUVENTUD EN AMERICA LATINA:
¿PARA QUE SIRVEN?[i]
Aunque los primeros instrumentos legales relacionados con la juventud se remontan a los años setenta (El Estatuto de la Niñez y la Juventud de Cuba, por ejemplo) lo que actualmente conocemos como “leyes de juventud” tiene una historia mucho más reciente, y si bien el primero de estos instrumentos fue aprobado en 1991 en Chile, éste se concentró exclusivamente en establecer las normas correspondientes al Instituto Nacional de la Juventud, creado en los comienzos de la restauración democrática comenzada en esos años.
Será la Ley de Juventud de Colombia, aprobada en 1997, la que comenzará con un ciclo que llevó a que otros países imitaran dicho esfuerzo, aprobando sus respectivas leyes de juventud: México en 1999; República Dominicana en el 2000; Ecuador en 2001; Costa Rica, Nicaragua, Perú y Venezuela en 2002; y Honduras en 2006. Bolivia, por su parte, cuenta con un proyecto de ley nunca aprobado, y otro tanto ocurre con Guatemala (que cuenta con un proyecto similar pero propuesto por movimientos juveniles), con El Salvador (hay algunas iniciativas a estudio en el Congreso) y con Paraguay que -este año- comenzó a recorrer también este camino. Por su parte, en Argentina, Brasil, Panamá y Uruguay, no se conocen iniciativas de este tipo, sin que ello limite –ni mucho menos- el desarrollo de políticas públicas de juventud, en ningún caso.
Hasta aquí, la historia es relativamente conocida, pero lo que se sabe menos, es que este año, un Ex Director de Juventud de Colombia, Nicolás Uribe, ahora en el Congreso Nacional, propuso derogar la Ley de 1997 y aprobar otro proyecto. De este modo, se ha abierto un debate (todavía muy acotado) acerca de la pertinencia, la relevancia y la eficacia de este tipo de instrumentos legales, tanto en Colombia como en el resto de América Latina, donde muchos de los actores relacionados a estas dinámicas, cuestionan el sentido de contar con herramientas legales que –en su opinión- no le agregan (casi) nada a las leyes establecidas y que incluso –en algunos casos- se contraponen (o al menos se superponen) con los Códigos de la Niñez y la Adolescencia, aprobados oportunamente.
¿Para qué sirven –efectivamente- estas leyes específicas? ¿Fomentan la participación juvenil?; ¿Colaboran con el diseño y la implementación de políticas públicas de juventud?; ¿Garantizan –de una manera más efectiva- los derechos de las y los jóvenes?; ¿O son simple retórica? Y si la respuesta a este último interrogante es positiva: ¿por qué se han desplegado tantos esfuerzos en su aprobación?; ¿Cuál ha sido el valor que le asignaron sus impulsores?; ¿Cómo son vistas –estas leyes- por los diferentes actores sociales y políticos?; ¿La opinión pública está siquiera enterada de su existencia?
Sin duda, son muchas las preguntas a responder. En todo caso, lo que importa es que –a propósito de esta “brecha” que genera la iniciativa de derogación de la Ley de Juventud en Colombia- todos podamos formularnos –colectivamente- estas preguntas, y sobre todo, encontrarle respuestas satisfactorias. A continuación, algunos elementos informativos y analíticos que nos pueden ayudar a procesar este ejercicio de reflexión colectiva.
Chile, México y Perú: Tres ejemplos de Política de juventud “acotadas”.[ii]
Existen en América Latina tres países que cuentan con Leyes de Juventud “acotadas”, aprobadas con el fin de crear la institucionalidad específica en el terreno de las políticas públicas de juventud.
La Ley 19042 promulgada el 1 de febrero de 1991, creó en Chile el Instituto Nacional de la Juventud, “como servicio público, funcionalmente descentralizado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio”, y concebido como “un organismo técnico, encargado de colaborar con el Poder Ejecutivo en el diseño, la planificación y la coordinación de las políticas relativas a los asuntos juveniles” (artículo 2) vinculado con el Presidente de la República a través del Ministerio de Planificación y Cooperación. La Ley establece muy claramente cuales son la naturaleza, el objeto y las funciones del INJ (Título I), así como la organización del mismo (Título II). La sede del Instituto se establece en Santiago, pero al mismo tiempo se prevé la estructuración de Oficinas Regionales (Título III). Seguidamente, se establece cual será el patrimonio del INJ (Título IV) y se dedica toda una sección de la Ley (Título V) a detallar cual será el personal del Instituto, estableciendo cargos y funciones en cada caso particular. Complementariamente, el Título VI está dedicado a una serie de disposiciones generales y el Título VII a una serie de disposiciones transitorias.
Por su parte, en México la Ley de creación del Instituto Mexicano de la Juventud (IMJ) promulgada en enero de 1999 por el Congreso de la Nación y el Presidente de la República, es muy similar. En su artículo 1, “se crea el Instituto Mexicano de la Juventud como organismo público descentralizado, con personalidad jurídica propia, patrimonio propio y domicilio en el Distrito Federal”. Al igual que en el caso del INJ chileno, el IMJ tiene por objeto el diseño y la coordinación de las políticas destinadas a la juventud, pero en ningún momento se establecen funciones de ejecución directa (aunque se incluye el verbo “instrumentar” en el artículo 1, que deja algún margen para las interpretaciones correspondientes). A través de esta Ley, se establece que el IMJ tendrá una Junta Directiva compuesta por 10 miembros, todos ellos Ministros o cargos asimilables, al tiempo que se establece que se entenderá por juventud a todas aquellas personas de entre 12 y 29 años.
En la misma línea, la Ley Nº 27802, denominada “Ley del Consejo Nacional de la Juventud”, fue aprobada por el Congreso Nacional de Perú en julio de 2002. Aunque la misma incluye algunas definiciones generales y algunos (pocos) artículos están dedicados al tema de los derechos y deberes de la juventud, lo sustancial de la Ley está dedicado al sistema institucional, centrado en la creación del CONAJU (Consejo Nacional de la Juventud) compuesto por la Comisión Nacional de la Juventud o CNJ (gubernamental), el Consejo de Participación Juvenil o CPJ (organizaciones juveniles) y el Comité de Coordinación (básicamente interministerial).
En los tres casos presentados, entonces, estamos ante leyes “acotadas”, centradas en un asunto muy concreto: crear instituciones específicas para jóvenes.
Leyes de Juventud en América Latina:
Para qué sirven?
Opina un especialista en Políticas de juventud: Ernesto Rodríguez.[iii]
P - ¿Cuánto han incidido las Leyes de Juventud en el desarrollo de las políticas públicas de juventud en América Latina en los últimos veinte años?
R – Creo que en muy escasa medida. La evidencia más contundente al respecto es la que nos dice que hay países sin leyes de juventud que han avanzado mucho, y en paralelo hay países con leyes de juventud (en teoría muy avanzadas) que no han avanzado casi nada. Incluso entre los países que tienen leyes, los que más han avanzado son los que han trabajado con la lógica de leyes “acotadas” a la creación de instituciones específicas; en cambio, los países que han tratado de tener leyes “totalizantes” (incluyendo todo lo imaginable y hasta lo difícil de imaginar) no han avanzado en la misma medida.
P - ¿Esto quiere decir que las Leyes de Juventud no son importantes?
R – Las leyes son solo la expresión legal de acuerdos sociales previos, y lo que importa realmente son dichos acuerdos sociales. Visto desde este ángulo, habría que preguntarse qué tipo de acuerdos sociales previos reflejan las leyes de juventud. Hasta donde yo logro entender estos procesos (y he estado vinculado a varios de ellos) apenas han reflejado el acuerdo de algunos grupos juveniles (ni siquiera de organizaciones y movimientos juveniles propiamente dichos). Si a ello le sumamos que –en general- no han participado adultos (que son los que –nos guste o no- toman las decisiones en nuestras sociedades) la amplitud de dichos acuerdos sociales previos es muy escasa, y por tanto, la legitimidad efectiva de dichas leyes es muy limitada.
P - ¿Por qué estos procesos han tenido estas características?
R – Creo que la principal explicación tiene que ver con el tipo de estrategia que han seguido los impulsores de estos instrumentos legales, que en la mayor parte de los casos, han supuesto que la simple aprobación de leyes asegura la vigencia y el respeto de derechos, cuando toda la evidencia disponible demuestra lo contrario, esto es, la existencia de un gran abismo entre las leyes y las realidades. Esto, a su vez, ha tenido que ver con el exagerado “juvenilismo” con que se han manejado, sin procesar acuerdos políticos con tomadores de decisiones y desde una perspectiva centrada en la construcción de espacios específicos para la participación juvenil (casas de la juventud, parlamento joven, tarjeta joven, etc.) que –en realidad- han reforzado el aislamiento social de las y los jóvenes.
P – Entonces, ¿Cuáles son las alternativas?
R – Hay que trabajar en el fomento de la integración de las y los jóvenes en espacios más amplios de participación ciudadana (presupuesto participativo, control social de políticas públicas, desarrollo comunitario, etc.) y en lo que atañe a “leyes”, es mejor preocuparse porque las leyes que se aprueban en nuestros congresos (sean del tipo que sean) no perjudiquen y –ojalá- beneficien a las y los jóvenes. Las leyes de reforma de la seguridad social, por ejemplo, han perjudicado notoriamente a las nuevas generaciones, sin que nadie haya dicho nada al respecto.
[i] Portal de juventud para América Latina. URL: Activa. 12 enero 2007 www.joveneslac.org
[ii] Portal de Juventud para América Latina y el Caribe. LEYES DE JUVENTUD EN AMERICA LATINA: ¿PARA QUE SIRVEN?. URL: Activa 12 enero 2007 http://www.joveneslac.org/portal/000/publicaciones/tema/2006/nov/01%20tres%20ejemplos%20de%20leyes.htm
[iii] Portal de Juventud para América Latina y el Caribe. LEYES DE JUVENTUD EN AMERICA LATINA: ¿PARA QUE SIRVEN?. Opina un especialista en Políticas de juventud: Ernesto Rodríguez. URL: ACTIVA: 12 enero 2007 http://www.joveneslac.org/portal/000/publicaciones/tema/2006/nov/09%20opina%20ernesto%20rodriguez.htm
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